In de Woo is vastgelegd dat de overheid op termijn moet zorgen voor actieve openbaarmaking van zeventien categorieën van overheidsinformatie. “Actief” houdt in dat organisaties de informatie uit eigen beweging openbaar maken, zonder dat iemand daar eerst om verzoekt (dus zonder Woo-verzoek). Actief openbaar gemaakte informatie van alle overheidsorganisaties moet op een centrale plek ontsloten worden en met een zoekopdracht doorzoekbaar zijn. De verplichting tot actieve openbaarmaking vanuit de Woo is nog niet in werking getreden. Maar sommige documenten moeten al op grond van een andere wet openbaar worden gemaakt. Wetten, wetsontwerpen en algemeen verbindende voorschriften, Handelingen en Kamerstukken zijn vanaf het begin bestemd voor openbaarheid. In andere categorieën is het minder: zo zouden rijksorganisaties convenanten al openbaar moeten maken, maar dat gebeurt nog niet altijd. Jaarverslagen, onderzoeksrapporten en beschikkingen zijn al deels openbaar op basis van afspraken of wet- en regelgeving, maar nog niet altijd volledig en volgens de voorwaarden zoals beschreven in de Woo. Zo zegt de Woo dat publicatie uiterlijk 2 weken na vaststelling plaats moet vinden, terwijl bestaande afspraken geen tijdslimiet kennen. De categorie klachtoordelen is nog vrijwel niet openbaar. Het is niet altijd eenvoudig om te bepalen wat er valt binnen een categorie. Valt bijvoorbeeld een contract binnen de categorie Convenanten? Carina Jacobi, senior beleidsmedewerker van het programma Open Overheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK): ‘Het ministerie zorgt voor de uitwerking van de definities die in de wettekst staan; elk bestuursorgaan moet weten wat wel of niet openbaar moet worden gemaakt. Waar loop je in de praktijk tegenaan? Door met elkaar over twijfelgevallen te discussiëren kom je tot een goede definitie. Het doel is uiteindelijk dat de burger overal dezelfde soort informatie krijgt als hij ergens naar zoekt.’ ‘Die definities stellen we samen met veel organisaties op – niet alleen met andere departementen maar ook met bijvoorbeeld provincies, gemeenten en waterschappen,’ zegt Peter Bont, projectleider Openbaarmaking en Informatiehuishouding bij RDDI. In werkgroepen bespreken we onderwerpen zoals: wat is een klacht eigenlijk? Wat kun je van een klacht openbaar maken zonder de privacy te schenden? Welke informatie mag wel of juist niet herleidbaar zijn? Je kunt dit niet van bovenaf opleggen, het is voor elke organisatie anders en daarom kun je alleen samen tot eenduidige definities en afspraken komen. Door de keuze voor een bottom-upbenadering hebben we veel krediet opgebouwd: organisaties merken dat het hun definities zijn, niet iets dat is opgelegd.’ Bont: ‘We werken in fasen: we discussiëren en beantwoorden vragen, naar aanleiding daarvan stellen we definities op en die publiceren we in een informele consultatieronde. Dat leidt weer tot reacties; op basis daarvan maken we een definitief concept waar we ervaring mee gaan opdoen. Werkt het zoals we denken, kunnen er eenduidig documenten mee openbaar worden gemaakt?’

Infrastructuur

In de implementatie van actieve openbaarmaking op grond van de Woo is het programma Open Overheid van het ministerie van BZK verantwoordelijk voor de inhoudelijke uitwerking van de informatiecategorieën. RDDI legt de verbinding tussen openbaarmaking en de informatiehuishouding en ontwikkelt daarvoor hulpmiddelen. KOOP (onderdeel van Logius) ontwikkelt de digitale infrastructuur door middel waarvan informatie openbaar moet worden gemaakt. Rogier van Houts werkt bij KOOP aan de implementatie daarvan: ‘We maken een Woo-index waarmee bestuursorganen kunnen doorverwijzen naar de plaatsen op internet waar de informatie te vinden is. Ook wordt eraan gewerkt om documentverzamelingen van bestuursorganen centraal doorzoekbaar te maken. We streven ernaar om dit volgend jaar gereed te hebben, er loopt nu een pilotproject met een aantal bestuursorganen die hun document­collecties doorzoekbaar maken. KOOP heeft daar aansluitdocumentatie voor opgesteld die nu in de praktijk wordt getoetst. Ook dit is alleen te realiseren door met elkaar samen te werken; je hebt elkaar nodig.’

Aan het begin geregeld

Je moet als organisatie of ambtenaar niet achteraf, als een document gereed is, aan openbaarmaking gaan denken. Zo is er voor de meeste categorieën een termijn van maximaal 2 weken tussen het vaststellen van een document en de verplichting tot openbaarmaking. Dat is (te) weinig tijd om bijvoorbeeld zaken te anonimiseren als dat nodig is. Jacobi: ‘In de praktijk zie je bij Woo-verzoeken dat dit veel tijd kan kosten, dus moet je dit aan het begin van het proces al geregeld hebben. Je moet eigenlijk vanaf het begin schrijven voor openbaarmaking, dat moet in elke organisatie doordringen.’ Bont: ‘Een goede informatiehuishouding is essentieel om dit op orde te krijgen. Dat is een kwestie van techniek, maar het is ook een kwestie van de cultuur in diverse organisaties. We moeten voortdurend benadrukken dat openbaarmaking op alle gebieden moet plaatsvinden en moet worden geïntegreerd in de overheidsbrede infrastructuur. Zeker kleine organisaties moeten zorgen dat deze processen in beweging blijven als bijvoorbeeld de verantwoordelijke functionaris met vakantie is.’ Belangrijk is ten slotte de communicatie over de juiste zaken op het juiste moment. Bont: ‘Wij doen dat, maar ook organisaties als VNG en de Unie van Waterschappen zijn heel belangrijk om ervoor te zorgen dat alle neuzen dezelfde kant op staan. Ook dat is weer een voorbeeld van het belang van samenwerking.’ ‘Ook is er een maandelijks digitaal “inloopspreekuur” voor organisaties die met vragen zitten over de Woo-index of over de definities. ‘Dat spreekuur heeft als voordeel dat we praten met overheidsinstanties waar we eerder geen contact mee hadden.’

Komend jaar

Wat staat er voor komend jaar op de rol? Jacobi: ‘Voor BZK is dat het vaststellen van de resterende definities en aanvullende voorwaarden per categorie, en die dan finaliseren op basis van de praktijkervaringen van organisaties. Ik roep organisaties alvast op: ga er vooral mee aan de gang, zo ontdekken we wat niet goed loopt en kunnen we dat aanpassen.’ Van Houts: ‘Bij KOOP gaan we verder met het ontwikkelen van de digitale infrastructuur om centraal zoeken mogelijk te maken.’ Bont: ‘Ik zeg vooral tegen iedereen: ga oefenen en wacht niet tot de verplichting tot openbaarmaking ingaat. Alleen door aan het werk te gaan merk je tijdig waar je tegenaan loopt, hoe je het moet organiseren, wat je nodig hebt aan hulpmiddelen daarvoor en hoe je medewerkers zover krijgt dat ze het daadwerkelijk gaan en blijven doen.’