Bouwen aan duurzame toegankelijkheid
Perspectief van architectuur
Tekst Steven Ham, Erik Fray en Pieter Hörchner
Steven Ham is enterprise architect bij het Nationaal Archief, Erik Fray is domeinarchitect bij de gemeente Amsterdam en Pieter Hörchner is enterprise architect bij I-Interim Rijk
Beeld Alexandra/Pexels
De Nederlandse overheid heeft de afgelopen jaren te maken gehad met diverse incidenten die het vertrouwen van burgers in de informatiehuishouding van de overheid ernstig hebben geschaad. De beruchte toeslagenaffaire is slechts het topje van de ijsberg. Want daarnaast duurt bijvoorbeeld het beantwoorden van een Woo-verzoek gemiddeld 120 dagen langer dan wettelijk is toegestaan (Bitly.ws/32god). Om nog maar te zwijgen over het zwartlakken van vrijgegeven documenten. Als overheid slagen we er nog steeds niet goed in om onze informatiehuishouding op orde te krijgen.
De (digitale) informatiehuishouding definiëren we hier als het totaal aan regels, voorzieningen, activiteiten en processen gericht op de informatiestromen en op het beheer van informatie. [I-Strategie Rijk]
Archiveren by design is erop gericht om overheidsinformatie duurzaam toegankelijk te maken, vanaf de start. Maar dit levert in de praktijk nog niet de resultaten die we ervan verwachten. Welke rol speelt architectuur bij het borgen van duurzame toegankelijkheid? Wat is de uitdaging?
Wat is de uitdaging?
Versnipperde en niet-gestandaardiseerde informatiehuishouding zorgt voor problemen bij de Nederlandse overheid. Zowel wat betreft het informatiebeheer als de informatiestromen die nodig zijn om informatie in de juiste vorm op de juiste tijd op de juiste plaats te krijgen. De uitdaging is primair om te zorgen dat de informatiehuishouding zodanig wordt ingericht dat informatie duurzaam toegankelijk is. Informatie moet vindbaar, beschikbaar, leesbaar, interpreteerbaar, betrouwbaar en toekomstbestendig zijn. Het principe van archiveren by design is hierop gericht.
De gemiddelde doorlooptijd van een Woo-verzoek in 2022 was 162 dagen, terwijl de Wet open overheid een maximumtermijn kent van 42 dagen.
‘WELKE ROL SPEELT ARCHITECTUUR BIJ HET BORGEN VAN DUURZAME TOEGANKELIJKHEID?’
Om de informatiehuishouding structureel te verbeteren moeten we niet alleen kijken naar de inrichting van informatiesystemen met principes als archiveren by design. De structuur van en de samenhang binnen de totale informatiehuishouding zijn minstens zo belangrijk. Deze laatste aspecten zijn het aandachtsgebied van de (informatie)- architectuur. Wat kan architectuur bijdragen? In de architectuur worden zaken op een hoger abstractieniveau bekeken: over de grenzen van informatiesystemen – en soms over organisatiegrenzen – heen. Het gaat hierbij om een goede (wissel)werking van het totale domein of landschap dat we beschouwen. Hierbij moeten processen, informatiesystemen en mensen optimaal samenwerken om de beoogde resultaten te kunnen bereiken. Voor de informatiehuishouding is het vooral belangrijk dat het werken met informatie op een gestandaardiseerde manier verloopt. Daarnaast is het van belang dat partijen die informatie met elkaar uitwisselen als het ware dezelfde taal spreken. Door op een hoger abstractieniveau te kijken naar de werking van een domein, worden aanvullende eisen die we stellen aan informatiemodellen, informatiegebruik en informatiesystemen zichtbaar. Zo kunnen we op dit niveau beter bepalen waar we informatie (enkelvoudig) opslaan en met wie we de informatie (mogen) delen. Daarnaast kunnen we bepalen welke standaarden we binnen een domein hanteren, bijvoorbeeld op het gebied van de betekenis van informatie of de wijze van uitwisseling.
Informatiesystemen staan over het algemeen niet op zichzelf. Ze wisselen informatie uit met andere informatiebronnen binnen en/of buiten de organisatie. Om alle informatie goed te kunnen laten ‘stromen’, is een gedegen beeld vanuit het architectuurperspectief noodzakelijk.
Er is binnen de overheid al lange tijd aandacht voor architectuur. Zo zijn er meerdere overkoepelende architecturen ontwikkeld, die richtlijnen en standaarden bevatten voor domeinen en overheidsorganisaties.
‘DE ARCHITECTUURSCHETS GEEFT EEN BEELD VAN DE ESSENTIËLE ARCHITECTUURKEUZES’
Welke overheidsarchitecturen zijn er?
De belangrijkste overkoepelende architectuur is de NORA: de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur. In deze architectuur zijn de belangrijkste standaarden en afspraken vastgelegd voor de hele Nederlandse overheid. De NORA kent ook een aantal specifiekere dochter-architecturen, voor bijvoorbeeld de gemeenten, de rijksoverheid of voor de strafrechtketen. Het uitgangspunt van de NORA is overigens comply or explain, wat betekent dat een beargumenteerde afwijking van de standaard mogelijk is. Ondanks het feit dat de NORA en haar “dochters” degelijke kaders bieden voor overheidsorganisaties om hun landschappen vorm te geven, geven ze weinig handvatten voor het op orde krijgen van de informatiehuishouding. In dit artikel leggen we de focus op twee initiatieven die verschillende organisaties in de afgelopen tijd ontwikkelden om hier beter vorm aan te geven: Common Ground en de Architectuurschets Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie (hierna: de Architectuurschets). Dit zijn feitelijk zelf geen architecturen, maar eerder visies op hoe de gezamenlijke overheidsarchitectuur zou moeten worden doorontwikkeld.
Wat is Common Ground
Common Ground is ontwikkeld door de VNG en is een informatiekundige visie, gericht op de transitie naar een nieuwe gezamenlijke informatievoorziening van gemeenten. Common Ground is gericht op het eenvoudiger, sneller en slimmer kunnen oplossen van de huidige problematiek en het ondersteunen van de groeiende maatschappelijke opgaven. De belangrijkste uitganspunten van Common Ground zijn onder andere:
- dat gegevens uniform zijn gedefinieerd;
- dat gegevens losgekoppeld zijn van de werkprocessen en applicaties;
- dat gegevens opgehaald worden middels zogenoemde API’s (standaard stekkers);
- dat een gemeenschappelijke wijze van integratie wordt gehanteerd (standaard stopcontacten).
Een laatste uitgangspunt is dat gegevens (enkelvoudig) in de bron bewaard blijven en dat deze daaruit worden bevraagd, in plaats van het kopiëren en (veelvuldig) elders opslaan van die gegevens.
In Nederland wordt een standaard voor stopcontacten (230 volt) én voor stekkers (tweepolig) gehanteerd. Hierdoor kunnen we elektrische apparaten overal in Nederland gebruiken.
En de Architectuurschets?
De Architectuurschets is in 2023 tot stand gekomen binnen het programma Open op Orde, onder regie van het Nationaal Archief. De Architectuurschets geeft een beeld van de essentiële architectuurkeuzes – geformuleerd als ambities – die nodig zijn om de informatiehuishouding van de overheid structureel te verbeteren. Belangrijke uitgangspunten zijn een verregaande standaardisering, metadatering en structurering van informatie. Door gegevens op een consistente manier te organiseren en te labelen, kunnen we informatie makkelijker vinden, doorzoeken en gebruiken. Bovendien kunnen we hiermee de duurzame toegankelijkheid van informatie borgen. Daarnaast is een belangrijk uitgangspunt – net als bij Common Ground – het hanteren van het concept van “halen bij de bronregistratie”, gericht op het terugdringen van kopieën en meervoudige opslag van informatie. Ten slotte beschrijft de Architectuurschets de noodzakelijke semantische en syntactische interoperabiliteit, waardoor ook de betekenis en de vorm van de gedeelde informatie eenduidig worden. Met al deze aanvullingen zijn er veel meer handvatten beschikbaar voor de inrichting van de informatiehuishouding.
‘DE BELANGRIJKSTE OVERKOEPELENDE ARCHITECTUUR IS DE NORA
Zijn deze architectuurconcepten wezenlijk anders?
In essentie leggen Common Ground en de Architectuurschets de basis voor een nieuwe inrichting van de informatiehuishouding van de overheid. Met daarbij een focus op datagedreven werken. Niet langer staan de informatiesystemen centraal, maar juist de informatie (c.q. de data) zelf. Op deze wijze kunnen we silo’s doorbreken en (open) standaarden breed hanteren. Ook worden de digitale opslag en de verwerking van informatie eenduidiger en eenvoudiger. Hierbij staat de gebruiker van de informatie centraal. De gebruiker is zowel bepalend voor de inhoud van de informatie als de vorm waarin deze wordt aangeleverd. De gebruiker hoeft hierbij overigens niet altijd een persoon te zijn, maar kan ook een (digitaal) onderdeel van de informatiehuishouding zijn. Dit zijn best ingrijpende veranderingen ten opzichte van de huidige inrichting. Het zal ook de nodige tijd kosten om dit streefbeeld te realiseren. Maar vanuit het adagium “denk groot, begin klein” kunnen we op korte termijn de eerste stappen in de juiste richting al zetten.
Hoe verhoudt zich dit tot archiveren by design?
Archiveren by design is een principe dat we moeten hanteren bij het ontwerpen van nieuwe (of sterk wijzigende) informatiesystemen. Net zoals de principes van security en privacy by design. Hierbij is het DUTO-Raamwerk van het Nationaal Archief is een goed hulpmiddel, om de passende maatregelen voor informatiesystemen te kunnen bepalen. Maar als we streven naar een structurele inbedding van deze principes binnen de totale informatiehuishouding (van een organisatie of domein) is het systeemoverstijgende beeld vanuit de architectuur cruciaal. Niet alleen omwille van de eerdergenoemde aanvullende eisen die vanuit dat niveau worden gesteld, maar ook omwille van de samenhang tussen informatiesystemen en de gegevensuitwisseling die plaatsvindt. Dit betekent dat we ook op het niveau van de architectuur moet nadenken over archiveren by design. Oftewel, zonder architecten geen archiveren by design!
Wat betekent dit voor de rol van de architect?
De architect creëert het overzicht en inzicht. En kan daarbij de gemaakte architectuurkeuzes en -kaders overbrengen, net als de gewenste richting vanuit doelstellingen, strategie en beleid van de organisatie (of het domein). Hiermee krijgt de architect een steeds belangrijkere rol als verbinder, wat ook vraagt om een steeds nauwere samenwerking met de overige informatieprofessionals. Want deze informatieprofessionals kennen de normen, kaders en ontwikkelingen vanuit hun vakmatige expertise en de manier waarop bestaande informatiesystemen zijn ingericht. Ook zien zij vaak risico’s en kansen in de bestaande situatie, die de architect kunnen helpen om de juiste ontwerpkeuzes te maken in de architectuur. Tegelijkertijd zien we de noodzaak om de informatiehuishouding op een wendbare en flexibele manier in te richten, wat een meer agile wijze van werken vereist. Ook van de architect. Het goed inrichten van het samenspel tussen architecten en andere informatieprofessionals is een randvoorwaarde voor het succesvol realiseren van de vereiste verandering.