Openbaarheid in Zweden
Tekst Eric Kokke
Nederlandse overheidsorganisaties zijn druk bezig met het implementeren van de Wet open overheid (Woo) in een poging om meer transparant te zijn en informatie direct openbaar te maken. In andere landen speelt dit momenteel ook, maar in Zweden weet men niet anders. Hoe dat precies zit, wordt duidelijk in een vraaggesprek met Caspar Almalander. Een Nederlander die in 2006 richting het hoge noorden van Zweden verhuisde naar Eskilstuna en daar op de IT-afdeling van de gemeente terechtkwam
Vanuit zijn functie had Caspar Almalander nauw contact met het Stadsarchief voor het beheren van de overheidsinformatie. Inmiddels is hij Informationshanteringsstrateg SKR Avdelning för ekonomi och styrning, oftewel strategisch informatieadviseur bij de Zweedse versie van de VNG. In zijn functie heeft hij altijd te maken met de Zweedse wetgeving op het gebied van informatie en archief en dan met name de Tryckfrihetsförordningen (TF), oftewel de vrijheid van drukpers. Vergelijkbaar met de Nederlandse Woo. Deze wet schrijft voor dat alle informatie die door de overheid wordt gecreëerd direct openbaar is. Tenzij andere wetten dit voorkomen, zoals bijvoorbeeld op het gebied van privacy. Maar eigenlijk is alle aan door de overheid gemaakte informatie openbaar. En dat is niet nieuw voor de Zweedse ambtenaren. Deze wet bestaat al sinds 2 december 1766 (zie kader). Voor Almalander was het even wennen. ‘In het begin dacht ik wel: wat raar. Ik kende dat helemaal niet vanuit Nederland. Maar al heel snel vond ik het fantastisch. Je hebt gewoon een openbare overheid. Ik vertelde mijn collega’s dan ook dat ik jaloers was, omdat zoiets in Nederland toen helemaal niet bestond.’ Maar in Zweden bestaat nog een wet die grote invloed heeft op transparantie en openbaarheid. De Offentlighets- och sekretesslagen OSL (zie kader). Ook deze wet bestaat al geruime tijd en is helemaal ingeburgerd in het dagelijks werk van de Zweedse ambtenaar. Almalander: ‘Ik volgde met verbazing de discussies over de Wet open overheid (Woo) in Nederland. Het is gewoon een kwestie van wennen en geleidelijk aan kom je er dan achter dat zo’n wet helemaal zo slecht niet is. Ik heb ook wel mensen in Nederland uitgelegd wat onze OSL eigenlijk betekent. Als iemand naar mij toekomt bij een gemeente, provincie of rijk met een informatievraag die op schrift is vastgelegd, moet ik die informatie terstond ter beschikking stellen. Ik moet dat zelfs zo snel mogelijk doen. Zelfs enkele dagen wachten is niet toegestaan.’
Tik op de vingers
‘In de praktijk betekent dit: dezelfde dag of een dag later. Voldoe je hier niet aan, dan kan de Zweedse ombudsman reageren. Je krijgt dan een flinke tik op de vingers. Ik mag ook niet vragen wie de aanvrager van de gewenste informatie is of waarom het wordt aangevraagd. Zo werkt het in Zweden. Dit geldt ook voor informatie in archieven. Daarentegen hebben wij hier geen Wet dwangsom of iets vergelijkbaars. Al zouden veel collega’s dat wel willen om een organisatie te stimuleren meer te investeren in het digitaal archiveren.’ Overigens zijn de aanvragen niet helemaal kosteloos voor de burger. Om misbruik van de wetgeving te voorkomen, mag de overheidsorganisatie kosten in rekening brengen als het aantal op te leveren documenten meer dan tien is. De aanvrager betaalt dan voor de kopieën, niet voor het zoeken. Ook al is het van tevoren duidelijk dat het zoeken enorm veel moeite, capaciteit en tijd gaat kosten, de organisatie moet leveren. Er is een geval bekend waarbij een gemeente wist dat een aanvraag enorm veel tijd zou kosten en weigerde de aanvraag in behandeling te nemen met dit als argument. De Ombudsman heeft ze toen teruggefloten en gedwongen de informatie te leveren.’
De Zweedse Archiefwet
Offentlighets- och sekretesslagen: deze wet, die uit zeven artikelen bestaat, bevat bepalingen over de omgang door autoriteiten en bepaalde andere instanties bij de registratie, openbaarmaking en andere omgang met openbare documenten. De wet bevat ook bepalingen over de geheimhoudingsplicht bij de activiteiten van de publieke sector en over het verbod op de openbaarmaking van openbare documenten.
Minder moeite
In Zweden lijken de ambtenaren dan ook veel minder moeite te hebben met openbaarheid. Er is veel minder aandacht voor laksoftware en volledig onleesbare (lees zwartgelakte) documenten komen niet voor. Almalander: ‘De informatie wordt beschikbaar gesteld volgens het oorspronkelijkheidsprincipe. Dus in de vorm waarin het ooit is ontstaan. Alleen wanneer er echt gevoelige informatie instaat, wordt bijvoorbeeld een naam weggehaald. Maar niet hele stukken in een document.’ ‘Al is er wel een kleine ontsnappingsmogelijkheid voor de ambtenaar. De wet zegt wel dat de informatie ter beschikking moet worden gesteld, maar niet in welke vorm. In het geval dat je wat moeite hebt om de informatie ter beschikking te stellen kun je de aanvrager verzoeken om het fysiek te komen halen. Dan veroorzaak je een drempel. Ook al omdat je als je het gevraagde zou willen opsturen je toch naam en adres van de aanvrager moet hebben.’ ‘Over het algemeen kunnen we de informatie terstond leveren, maar af en toe gebeurt het wel dat de gezochte informatie niet is bewaard op de plek waar je het zou verwachten. Dat treedt er vertraging op, maar dit komt eigenlijk niet vaak voor. De reden is dan meestal dat de aanvrager eigenlijk niet op de goede plek is of niet helemaal weet waar het over gaat. Dan is het lastig opzoeken en kunnen we het niet altijd vinden.’
Geen afdeling informatiebeheer
Deze mate van openbaarheid kan alleen met uitgebreide (archiverings)-systemen of grote afdelingen informatiebeheer beschikbaar zijn bij alle overheidsorganisaties. Niets is echter minder waar. Almalander: ‘In Zweden kennen we van oudsher geen afdelingen Informatiebeheer of DIV. Maar daar komt nu langzaam wel verandering in. Men ziet het nut van het samenvoegen van een aantal functies zoals de archivaris met informatiebeveiliging, juristen en bedrijfsvoering. Je ziet dit voornamelijk bij wat grotere gemeentes. Binnen Zweedse overheidsorganisaties geldt dat de gehele organisatie verantwoordelijk is voor de informatie en het kunnen beschikbaar stellen daarvan. Er is niet direct een bepaalde functie daarvoor. Degene die het meeste zicht heeft op het beheer van de informatie is de archivaris. Maar niet alle gemeenten hebben die.’
Verouderd beeld
‘We hebben natuurlijk wel ict-afdelingen, die zich bezighouden met digitalisering. Maar die kijken voornamelijk naar de techniek, niet naar de informatie an sich. Ook hier hebben we te maken met het imago van archiveren, wat het onder de aandacht brengen van de problematiek niet helpt. Ze hebben hier een verouderd beeld van wat een archivaris doet. Men ziet het bijna als straf om archivaris te zijn. Ik probeer dat wel te veranderen door aan te geven dat archiveren een verlengstuk van de democratie is. Zeker met onze wetgeving is het archief ook een deel van de democratie.’ Maar de verantwoordelijkheid ligt dus bij alle werknemers van de organisatie. Almalander: ‘Daar vind je dan wel weer een overeenkomst met de Nederlandse situatie. Ook hier zijn niet alle ambtenaren zich bewust van het feit dat de verantwoordelijkheid bij henzelf ligt. We zijn bezig met het verbeteren hiervan. Toch werkt het in de praktijk goed. Iedere ambtenaar handelt ook in bijna alle gevallen de informatieaanvraag zelf af. Het kan zijn dat bij twijfel over privacy de leidinggevende wordt geraadpleegd, maar de ambtenaar heeft in principe niemand van het archief nodig om de informatie ter beschikking te stellen. Zo simpel is het!’
Openbaar sinds 1766
Tryckfrihetsförordningen (TF) is opgesteld op 2 december 1766. TF is een van de Zweedse grondwetten en betreft kwesties met betrekking tot de persvrijheid en de grondwettelijke bescherming van bepaalde media, en bevat ook het beginsel van publiciteit. TF is, samen met de Wet op de Vrijheid van Meningsuiting, een van de twee zogenaamde fundamentele mediawetten in Zweden. TF is recent door Unesco aangewezen als werelderfgoed.
Andere cultuur
‘We hebben wel elke 4 jaar een mooie uitdaging, wanneer de nieuwe politici weer aantreden. Zij weten vaak helemaal niet wat geldt. Veel gemeenten geven deze nieuwe politici dan een training over hoe om te gaan met informatie volgens de wetgeving. Zo geldt ook in Zweden dat social media berichten van politici te archiveren materiaal is. Dat weet men vaak niet en dan komt deze informatie ook niet in het archief. De wet zegt dat ongeacht de vorm, tools of applicaties die je gebruikt de informatie ter beschikking moet worden gesteld van het archief en dus opvraagbaar is. Je komt er dus niet mee weg met het excuus dat een bepaalde applicatie informatie niet bewaart doordat er een archiveringsfunctie ontbreekt. Of dat het alleen op jouw telefoon staat. Het gaat om de informatie in de applicatie en die is openbaar. Op het moment dat je dit niet doet, kom je snel in de problemen. Stel, je gebruikt een illegaal of verborgen kanaal om informatie te verspreiden en iemand komt daarachter, staan er gelijk journalisten voor jouw deur en word je aangepakt.’ ‘Dan zie je dat de cultuur rond openbaarheid van overheidsorganisaties in Zweden echt anders is dan in Nederland. Misschien is het een kwestie van tijd. Wij hebben de wet al ruim 250 jaar en Nederland pas 2. Misschien is dat het verschil.’