Onderzoekers van USBO (Universiteit Utrecht), onder leiding van Erna Ruijer, onderzochten hoe actieve openbaarmaking beter kan aansluiten bij de informatiebehoeften van burgers. Hun rapport Op weg naar betekenisvolle transparantie vormt input voor het advies dat het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) hierover uitbrengt. Sinds de inwerkingtreding van de Wet open overheid (Woo) wordt steeds meer informatie openbaar gemaakt, vertelt Ruijer. ‘Je hebt drie vormen. Ten eerste: Woo-verzoeken, die iedereen kent uit het nieuws. Ten tweede: de 17 categorieën documenten die overheden verplicht moeten publiceren – denk aan wetten, besluiten, en vergaderstukken. Daarvan zijn er nu vijf actief en meer volgen. Ten derde is er de inspanningsverplichting: overheden moeten zich inspannen om ook andere documenten uit eigen beweging te publiceren. Dat werk staat nog in de kinderschoenen.’ Ruijer licht toe: ‘Dat geldt in ieder geval voor informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. Omdat die zo breed en open is geformuleerd, vragen veel ambtenaren zich af: wie zit hier eigenlijk op te wachten? Of beter: hoe maken we dit zo betekenisvol dat burgers er echt iets aan hebben?’

Aansluiten bij de leefwereld

Waarom koos USBO ervoor om in het onderzoek vooral naar burgers te kijken als gebruikers van overheidsinformatie? Ruijer: ‘De waarde van actieve openbaarmaking zit niet in de hoeveelheid documenten die vrijkomt, maar in wat mensen ermee kunnen. En hoewel er verschillende gebruikers zijn – journalisten, maatschappelijke organisaties, onderzoekers – ligt de focus van de Woo op burgers. De wet wil bijdragen aan een transparante overheid die mensen in staat stelt om beleid te volgen, te controleren en om deel te nemen aan het democratisch proces. Daarvoor is het essentieel dat burgers toegang hebben tot begrijpelijke, relevante informatie.’ De grootste verrassing in het onderzoek: de mismatch tussen vraag en aanbod. Overheden besteden veel tijd aan het openbaar maken van documenten volgens de wet – denk aan vergunningen of beschikkingen – maar burgers willen vaak gewoon antwoorden op praktische vragen. Wat betekenen landelijke klimaat­maatregelen voor mijn buurt? Wat gebeurt er in mijn wijk? In bijeenkomsten bleek steeds weer dat burgers vooral concrete, lokale en begrijpelijke informatie zoeken. Een deelnemer vroeg zich af: ‘Waarom is er geen loket of rondreizend circus waar ik terechtkan met mijn vragen?’’ Een ander opvallend inzicht: de wetenschappelijke literatuur gaat vaak uit van ‘de burger’ als homogene groep. Onterecht, vindt Ruijer. ‘In de praktijk is de informatiebehoefte juist enorm divers. Vaak wordt gedacht aan kwetsbare groepen, maar die willen helemaal niet als zodanig worden weggezet. De overheid moet veel meer oog krijgen voor de veelheid aan vragen en vormen van openbaarheid. Dat vraagt om een inclusieve benadering van een overheid die contact zoekt en luistert, en die uitleg en context biedt waar dat nodig is. Als burgers het gevoel krijgen dat de overheid meer en meer informatie en documentatie deelt over beleid, zonder naar hen te luisteren, dan heeft dit juist een averechts effect. Dan krijg je een eenzijdig gesprek: de overheid deelt en deelt, de burger voelt zich ongehoord.’

Intermediairs als schakel

Die kloof overbruggen kan de overheid niet alleen. Intermediairs spelen een belangrijke rol: journalisten, maatschappelijke organisaties en onderzoekers kunnen optreden als tolk, buffer en bemiddelaar tussen burgers en overheid. Ruijer: ‘Ze kunnen informatie vertalen, duiden en toegankelijk maken. De overheid moet hen veel meer als partner zien. In Amsterdam zie je daar mooie voorbeelden van: een openbaarheidscentrum, een digitaal platform (open.amsterdam) en samenwerking in de buurt. Ook in Den Haag zie je dat er beweging is.’