De archiefdienst is dood
Lang leve de archiefdienst!
Tekst Roland Bisscheroux
Roland Bisscheroux is directeur/archivaris van het Waterlands Archief, lid van de Adviescommissie Archieven van de VNG, aanjager van het KIA platform Architectuur en docent GO opleidingen
‘De toevoer van overheidsdocumenten aan de archiefdiensten is niet langer volledig. Informatie die niet langer op papier te vinden zijn, maar uitsluitend bestaat zolang de geschikte software en hardware beschikbaar is: digitale informatie. Zo ontstaat er een sneltreinvaart een gat in het collectieve geheugen.’
Wie denkt dat het voorgaande citaat slechts van recente datum is moet ik teleurstellen. Het is afkomstig uit het rapport Een dementerende overheid van 2005? (!). Het rapport kan gezien worden als een eerste wake-upcall voor wat we nu duurzame toegankelijkheid van informatie noemen. De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed heeft 15 jaar later gereflecteerd over een dementerende overheid in het rapport Een dementerende overheid 2.0?. Daarin wordt vastgesteld dat de overheid nog steeds moeite heeft met het beheren van informatie die wordt verwerkt in nieuwe(re) technologie. Samenvattend wordt in deze rapporten een aantal belangrijke vaststellingen gedaan:
- Wet- en regelgeving over overheidsinformatie is in diverse wet- en regelgeving ondergebracht.
- Het is geregeld onduidelijk wie verantwoordelijk is voor het beheer van welke informatie.
- Digitale informatie, bestaande uit hardware en software, wordt niet veilig gesteld.
- Er is een goed overzicht vereist van digitale informatie die momenteel buiten zicht is.
- Digitaal informatiebeheer is het werkterrein van ict’ers in plaats van DIV’ers.
- Er wordt vaak gewerkt met verouderde ict, terwijl misplaatst techoptimisme overheerst.
In vervolg op mijn vorige artikel over innovatie van het informatiebeheer ga ik in dit artikel concreter in op de vraag hoe we het informatiebeheer moeten organiseren om het anders te doen. Wat betekent dat voor wet- en regelgeving, qua functionele eisen voor de archiefvormer, voor de huidige archiefdiensten en qua dienstverlening aan de gebruiker?
Diagram van de capability Opnemen als archief met de daarbij horende andere capabilities
Wet- en regelgeving
Wet- en regelgeving over overheidsinformatie is momenteel in diverse wetten ondergebracht, denk aan de Archiefwet, de Wet open overheid en de Algemene verordening gegevensbescherming. KVAN, VNG en BZK hebben vastgesteld dat samenhang ontbreekt en een algemene Informatiewet gewenst is. BZK heeft inmiddels het initiatief genomen om te komen tot een dergelijke Informatiewet, vergelijkbaar met de Algemene wet bestuursrecht. Vanuit de huidige Archiefwet- en regelgeving is wel duidelijk wie verantwoordelijk is voor het archief: alleen op rijksniveau is de archiefbewaarplaats Nationaal Archief (formeel: de minister) verantwoordelijk voor het overgebrachte archief, op decentraal niveau blijft dat de zorgdrager. Archiefzorg kan alleen gedelegeerd worden als daar een wettelijke grondslag voor is. De enige grondslag biedt in dit geval de Wet gemeenschappelijke regelingen op basis waarvan een archiefdienst kan worden ingericht. De deelnemers aan de regeling kunnen echter te allen tijden deze samenwerking beëindigen. Waar onduidelijkheid ontstaat over de archivering is bij een informeel samenwerkingsverband. De nieuwe Archiefwet 2021 (gepland voor 2024) bepaalt dat de verantwoordelijke overheidsorganen onder wier verantwoordelijkheid binnen een samenwerkingsverband documenten worden opgemaakt of ontvangen, gezamenlijk een regeling voor deze documenten treffen. In de nieuwe Archiefwet is eveneens het nieuwe construct “bewaren aan de bron” (ontheffing van overbrenging) opgenomen. Er is weliswaar een alternatief hiervoor, “duurzaam toegankelijk houden aan de bron” (formele overbrenging met beheer aan de bron), maar dan zou op rijksniveau de minister verantwoordelijk worden voor het beheer van het archief bij het overheidsorgaan. Op decentraal niveau is duurzaam toegankelijk houden aan de bron geen probleem omdat de zorgdrager ook bij overbrenging eigenaar blijft van het archief. In dat geval moeten er afspraken komen tussen de zorgdrager als eigenaar en de archivaris als beheerder van het overgebrachte archief.
Digitaal informatiebeheer
In tegenstelling tot papieren informatie is digitale informatie kwetsbaar en moeilijk te beheren. In het bijzonder geldt dit voor informatie die (formeel) overgebracht moet worden maar niet verplaatst kan worden en informatie die niet overgebracht mag worden maar wel een lange bewaartermijn heeft. Denk bij het eerste geval aan de basisregistraties in het algemeen en bij het tweede aan documenten vanwege de Basisregistratie Personen (110 jaar). Maar er zijn veel meer categorieën met de waardering vernietigen en een bewaartermijn van meer dan 10 jaar. Ook dan moet duurzame toegankelijkheid verzekerd zijn. Voor de eerste situatie is zoals gezegd bewaren aan de bron bedacht waarbij er geen archiefbewaarplaats meer nodig is en voor de tweede “uitplaatsing” (beheer van nog te selecteren archief in de archiefbewaarplaats). Bij de eerste variant moet het overheidsorgaan zelf zorgen voor duurzame toegankelijkheid, in het tweede geval moet er vernietigd worden in het digitale depot. Beide geen ideale oplossingen! Stel er zou geen archiefbewaarplaats bestaan maar enkel de verplichting om informatie voor zolang dat nodig is duurzaam toegankelijk te bewaren (van korte termijn tot voor altijd). Hoe zou de wereld er dan uitzien? De passieve preservering van digitale informatie – het op orde houden van de data – is een standaard IT-zaak geworden van overheidsorganen. Digitale opslag met back-up, uitwijk en integriteitschecks is geen typische eDepotfunctionaliteit meer. Ook de overige eDepotfunctionaliteiten zoals karakterisering en de daarop gebaseerde actieve preservering kunnen onderdeel worden van de informatiearchitectuur van overheidsorganen. Het is daarnaast nu al mogelijk om verouderde bestanden online te openen in een emulator vergelijkbaar met het spelen van oude computerspellen. Daarnaast is informatie dankzij persistent identifiers uniek adresseerbaar en is er daarvoor geen noodzaak meer om informatie centraal op te slaan. Overigens geldt het voorgaande in theorie ook voor particuliere archiefvormers.
Services en functies
Momenteel wordt er op verschillende fronten gewerkt aan de uitwerking van dit concept. Het KIA platform Architectuur heeft twee Project Start Architecturen gepubliceerd die het concept duurzame toegankelijkheid aan de bron (al dan niet voor overbrenging) onderzoeken. Wat er in de kern nodig is daarvoor, zijn functionaliteit en metadata. Daarbij zijn de bekende ISO-normen 15489 voor archiefbeheer, 16175 (1-3) voor archiefsystemen en ISO 14721 (OAIS)/ISO 16363 voor eDepots de belangrijkste uitgangspunten. De architectuurvisie Common Ground is leidend. De benodigde functionaliteit kan verschillend gedefinieerd worden, voor nu ga ik uit van de volgende services: Registreren, Bewaren, Beschikbaar stellen, Inzage en Publiceren. Deze services beschrijven de diensten voor duurzame toegankelijkheid van informatie die vanuit bedrijfsperspectief beschikbaar worden gesteld. Services zijn daarmee op te vatten als: bedrijfsservices of -diensten. Deze bedrijfsservices worden op hun beurt gerealiseerd door functies. Zo wordt Bewaren “gerealiseerd door” de volgende functies: Fixeren, Opnemen als archief en Preserveren. Deze functies worden hier beschreven als capabilities: een competentie die een organisatie moet bezitten om een bepaalde waarde te kunnen leveren. Deze competentie wordt gevormd door de combinatie van (onder andere) een proces, applicatie(functionaliteit), informatie en mensen. Er is geen sprake van een strikte opeenvolging van deze functies, zoals in een proces het geval zou zijn. Wel is er sprake van volgordelijke afhankelijkheid: bepaalde functies volgen elkaar logischerwijs op, worden gestart door de afronding van andere functies of er dient een bepaalde functie te hebben plaatsgevonden voor een andere kan starten. Deze afhankelijkheden zijn opgenomen in de diagrammen van de betreffende functies.
DUTO piramide
Archiefdienst = Archiefvormer
Wie de genoemde services levert is afhankelijk van de status van de informatie en de afspraken die gemaakt zijn tussen de verschillende stakeholders/rollen. De onderscheiden rollen in de dienstverlening zijn:
- Externe partijen die informatie aanleveren of verrijken.
- De overheidsorganisatie/het bevoegd gezag/ de zorgdrager (volgens de Archiefwet 1995).
- De archiefdienst/de archiefbewaarplaats (volgens de Archiefwet 1995).
Daarmee hebben we ook een toekomstbestendige oplossing gecreëerd voor informatie die (formeel) overgebracht moet worden maar niet verplaatst kan worden en informatie die niet overgebracht mag worden maar wel een lange bewaartermijn heeft. Door duurzame toegankelijkheid aan de bron te regelen kan informatie voor zolang dat nodig is bewaard en beschikbaar gesteld worden. Voor de informatie die (formeel) overgebracht wordt zonder deze te verplaatsen betekent duurzame toegankelijkheid aan de bron dat er afspraken moeten worden gemaakt met de archivaris als beheerder van het overgebrachte archief. Zo bijzonder is dat niet. De archivaris is immers nu al intern toezichthouder en wordt dan ook formeel intern beheerder van het archief. De archivaris is als beheerder ook dan verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid, hetzij uitgevoerd door de zorgdrager zelf, hetzij gefaciliteerd door de archiefdienst.
De gebruiker centraal
Last but not least moeten we het hebben over de gebruiker van informatie: de ambtenaar die zijn werk uitvoert en verantwoording daarover aflegt aan de ene kant en de burger die recht zoekt en onderzoek wil doen anderzijds. En uiteindelijk wordt (overheids)informatie voor een deel ook ons erfgoed. Die gebruikers staan ook in dit concept centraal. Het moet voor de gebruikers niet uitmaken wie de informatie beheert, de informatie moet altijd vindbaar en raadpleegbaar zijn voor zover dit mag. Als informatie bij overbrenging niet meer verplaatst wordt, gebruikt de zorgdrager het werksysteem waarin de informatie zich bevindt als een archiefbewaarplaats. Ook onder de huidige Archiefwet is het mogelijk om meerdere archiefbewaarplaatsen aan te wijzen (maar er kan slechts een beheerder zijn). Dat betekent dat er bij overbrenging afspraken gemaakt moeten worden tussen de beheerder van de informatie en de beheerder van de archiefbewaarplaats. De beheerder van de archiefbewaarplaats moet daarbij in overleg toegang kunnen verlenen tot de informatie. Zoals gezegd wordt dit concept op dit moment uitgewerkt binnen verschillende initiatieven. De benodigde functionaliteiten worden op dit moment uitgewerkt in het kader van de herziening van DUTO door het KIA Kennisplatform Informatiehuishouding Overheden. Hierbij worden naast de DUTO-kenmerken (Vindbaar, Beschikbaar, Leesbaar, Interpreteerbaar en Betrouwbaar) en randvoorwaarden aanvullend DUTO-functionaliteiten zoals Opslaan, Zoeken en Vernietigen gedefinieerd. Hiermee is het mogelijk om duurzame toegankelijkheid vorm te geven in iedere werkomgeving. De Kerngroep Duurzame toegankelijkheid & Common Ground heeft als doel het opstellen van principes en eisen voor voorziening(en) ten behoeve van de borging van duurzame toegankelijkheid binnen de informatiekundige visie Common Ground, en streeft naar een modulair, conform Common Ground ingericht eDepot (of systeem ter waarborging van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden).
Hoe verder?
Bij de marktverkenning eDepots van 2022 werd aan de verschillende leveranciers de vraag gesteld of de architectuurvisie Common Ground ondersteund werd. De reacties waren niet hoopvol. Willen we duurzame toegankelijkheid aan de bron realiseren dan moeten we dus vooralsnog zelf aan de slag. De nieuwe Archiefwet maakt dit ook mogelijk door het concept van overbrenging zonder verplaatsen expliciet te benoemen als optie. Maar ook onder de huidige Archiefwet is dit mogelijk. De Common Ground community gaat naar verwachting de architectuur bieden om de benodigde API’s (software services) voor duurzame toegankelijkheid te definiëren. In het kader van de zogenaamde “zaakgericht werken API’s” is al een API ontwikkeld om aan de hand van een zaaktype vanuit iedere willekeurige applicatie een bewaartermijn te bepalen. De op basis van een selectielijst terug geleverde bewaartermijn kan gekoppeld worden aan een zaak in die applicatie. Volgens dezelfde systematiek kunnen andere API’s ontwikkeld worden voor duurzame toegankelijkheid. Wie durft?