Structurele bestuurlijke aandacht

Omdat deze financiële stukken per lokale overheid anders waren opgebouwd en ingericht, was het vergelijken of analyseren van meerdere overheden nagenoeg onmogelijk. Deze stukken waren (en zijn nog steeds) voor inwoners, journalisten, bedrijven, wetenschappers en zelfs bestuurders en raadsleden vaak te technisch, ontoegankelijk en dus onbruikbaar. Een schrijnend voorbeeld van het gegeven dat goed bestuur en effectieve publieke dienstverlening afhankelijk zijn van transparante overheidsfinanciën zijn de misstanden en schandalen in het financiële management in de gemeente Amsterdam die rond 2014 aan het licht kwamen. Een van de aanbevelingen van de enquêtecommissie Financiële functie 2002–2014 (Bit.ly/3QkBGX5), die onderzoek deed naar de onderliggende oorzaken, luidde: zorg voor structurele bestuurlijke aandacht door maximale transparantie van de boekhouding te geven.

Gebruiker centraal

Met de doelstelling de maatschappelijke informatiepositie te verbeteren, heeft de Open State Foundation in de periode 2013-2014 OpenSpending.nl gestart. Op dit platform worden alle financiële huishoudboekjes van alle lokale overheden in Nederland inzichtelijk gemaakt. We zijn destijds begonnen met het in kaart brengen van alle mogelijke gebruikers en gebruiksdoelen. Dat zorgde ervoor dat het platform werd ontworpen vanuit de behoefte van de gebruiker en dat onze eigen aannames over het nut van het platform niet de overhand hadden. De belangrijkste functie voor dit platform werd gedefinieerd als: het begrijpen van en grip en zicht hebben op overheidsfinanciën. Meer specifiek bleek uit ons gebruikersonderzoek dat journalisten en raadsleden meer grip en zicht op overheidsuitgaven nodig hadden voor de uitvoering van hun controlerende taak, dat ambtenaren hun aanpak van financiële uitdagingen (zoals bezuinigingen) wilden vergelijken met die van andere gemeenten en dat inwoners via open financiën de mogelijkheid moesten krijgen om mee te doen en denken, door bijvoorbeeld burgerinitiatieven te starten. Deze behoeften zijn vervolgens vertaald naar functionaliteiten voor OpenSpending.nl: een zoekfunctie om specifieke uitgaven of inkomsten binnen bepaalde thema’s te vinden, een vergelijkingstool om overeenkomsten en verschillen tussen overheden te identificeren, en bijpassende datavisualisaties. Plus: benchmarks in niet-financiële eenheden, zoals inwonersaantallen en fte’s, die financiële data begrijpelijk maken voor non-experts.

Slag om data

Toen konden we schakelen naar de volgende stap: bepalen welke financiële data openbaar werden gemaakt en in welke volgorde. Deze route – eerst gebruikersbehoeften bepalen, dan selecteren welke data worden gepubliceerd – is essentieel. Gebeurt dit andersom, dan ontstaat het risico dat de data niet voorzien in de gebruikersbehoeften en er ook geen functionaliteiten ontwikkeld kunnen worden waar gebruikers behoefte aan hebben. In het geval van OpenSpending.nl hebben we gekozen te starten met de ontsluiting van Informatie voor Derden-bestanden (Iv3). Elke lokale overheid rapporteert haar financiële gegevens periodiek in dit gestandaardiseerde format aan het CBS ter berekening van het nationale EMU-saldo. Dit is het verschil tussen de inkomsten en uitgaven van de overheid. Dit had als voordeel: het gestandaardiseerde format ondersteunde alle gewenste functionaliteiten en de schaalbaarheid van OpenSpending.nl. Doordat de data al voorhanden waren, leverde het geen extra werk op voor de lokale overheden. Maar we stuitten op een probleem: behalve het CBS en de ministeries had niemand toegang tot de dataset met alle Iv3-data van alle lokale overheden bij elkaar. De oorzaak: het CBS was geen eigenaar van de datasets en had niet het mandaat om deze data te publiceren. Hierdoor konden zelfs de lokale overheden niet de Iv3 van hun collega’s inzien. Daarom startten wij in 2013 een traject om de Iv3-bestanden bij alle lokale overheden te ontsluiten, via verzoeken op basis van de Wob (Wet openbaarheid van bestuur) en Who (Wet hergebruik van overheidsinformatie). 170 Overheden reageerden positief en deelden de data direct met ons, maar veel ook niet. Vaak met argumenten als: het is niet onze taak, mensen halen er alleen maar de verkeerde dingen uit of onze IT-leverancier zegt dat het niet kan. Argumenten die in open data-land bekendstaan als onderdelen van de lijst van 50 shades of no (Bit.ly/3zYxyGU) die geen standhouden of eenvoudig kunnen worden opgelost. Zeker als het gaat om datasets waarvan de maatschappelijke gebruiksdoelen bekend zijn. Na 2 jaar lang informatieverzoeken indienen maar ook aandringen, lobbyen en overtuigen, zijn vervolgens alle Iv3 van lokale overheden als open data gepubliceerd.