Met kleur en nuance een betere overheid
Tekst Cynthia Schokker
Cynthia Schokker is redactielid Od
Voor alle bestuurslagen is wettelijk vastgelegd dat er sprake is van structureel toezicht op naleving van de Archiefwet. Hoe invulling te geven aan dit toezicht, is niet gebonden aan wettelijke voorschriften. In de praktijk blijkt echter een behoorlijk uniform toezichtlandschap te zijn ontstaan. Wat levert dat op en, belangrijker nog, zijn er ook nadelen?
Het mandaat van de gemeentearchivaris als toezichthouder is helder: informeer autonoom het college. En, ondanks het gebrek aan een concreet pressiemiddel of sanctie, zorgt de directe weg die de gemeentearchivaris aflegt naar het college vaak voor belangstelling, oplettendheid en – als je niet oppast – inmenging vanuit de organisatie. Niet zo gek, gezien het verslag de hele organisatie beoordeelt en mogelijk ook de gemeenteraad en de provincie informeert. Daarnaast heeft de provincie – waar de gemeentearchivaris is verstoken van een concrete sanctie – er wel degelijk een paar tot haar beschikking. Naast een helder mandaat en sancties, genereert ook het cyclische karakter van toezicht een structurele impuls bij de organisatie om verbeteringen te treffen. Niemand wil immers jaar in jaar uit alle stoplichten van groen naar oranje en rood zien verspringen. Al met al beschikt de toezichtketen dus over verschillende instrumenten die in potentie bijdragen aan de kwaliteit van de informatiehuishouding bij de organisaties waarop toezicht wordt gehouden.
Effectiviteit versus uniformiteit?
Dat toezicht in potentie bijdraagt aan een betere informatiehuishouding brengt ook de verantwoordelijkheid met zich mee om met toezicht een zo groot mogelijk effect na te streven: om toezicht te zien als middel en niet als doel op zich. Dit lijkt een logische, zelfs voor de hand liggende opvatting. Maar als je kijkt naar de gebruikelijke toezichtmethoden en -praktijken, lijken deze niet altijd primair gericht op het effect voor de betreffende organisatie maar meer op verantwoording en standaardisatie. Onbedoeld spelen de Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) van de VNG hierin een rol. De KPI’s vormen een minimale toets die nagaat in hoeverre aan de Archiefwet wordt voldaan. De voordelen van de KPI’s zijn standaardisering, vergelijkbaarheid en niet elke gemeente hoeft zelf het wiel uit te vinden. Maar, ondanks de oorspronkelijke insteek van de VNG waarin de KPI’s meer een bijrol dan een hoofdrol spelen, vormen ze nu doorgaans het fundament van de gemeentelijke toezichtcycli: de KPI is het meetinstrument, bepaalt het proces en vormt basis voor verslaglegging.
Autonomere aanpak
Het succes van de KPI en de positie die deze vervult in de toezichtketen zijn echter niet onproblematisch. De KPI’s zijn namelijk ontwikkeld als reactie op de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrtg) en vormen voor gemeenten primair een verantwoordingsinstrument richting de gemeenteraad (horizontaal) en richting de provincie (verticaal). Hierbij faciliteert het uniforme karakter een soepele beoordeling van de provincie en maakt het vergelijkingen tussen gemeenten onderling mogelijk (Waarstaatjegemeente.nl). De lijst is gericht op verantwoording en standaardisering, niet op een toezichtpraktijk die voor een specifieke organisatie het meeste effect sorteert. Dat wil niet zeggen dat de KPI’s gespeend zijn van waarde, integendeel. Voor toezichthouders leent het instrument zich prima als nulmeting of als cyclische basistoets (maar dan met intervallen van een jaar of vier in plaats van de gebruikelijke (twee-)jaarlijkse interval). Niet het instrument zelf, maar de grootschalige toepassing ervan staat een meer effectieve en slagvaardige toezichtketen in de weg. Als toezicht echt gericht is op effect sorteren, biedt een autonomere aanpak veel meer perspectief.
‘IN DE VRIJHEID VAN DE TOEZICHTHOUDER LIGT VEEL POTENTIE, CREATIVITEIT EN ENERGIE’
Autonomie
Als toezicht het doel heeft om een organisatie in beweging te brengen, is het belangrijk dat de vrijheid van de toezichthouder (los van diens informatie- of verantwoordingsverplichting) wordt aangesproken, daar liggen veel potentie, creativiteit en energie besloten. Dit artikel wil de aandacht verleggen naar die vrijheid, als pleidooi voor meer maatwerk, vernieuwing, nieuwsgierigheid en experiment. Met als doel om ook de prioriteit te verleggen, van verantwoording aan hogere bestuurslagen naar het leveren van een waardevolle bijdrage: een zo groot mogelijk effect voor de organisatie waarop toezicht wordt gehouden. Niet alleen omdat alle gemeenten worstelen met de nimmer afnemende digitale informatie-explosie, maar omdat de samenleving baat heeft bij – en een democratie afhankelijk is van – een overheid die open kan zijn over haar handelen. Maatwerk is het sleutelwoord om effectief te zijn. De ene organisatie is de andere niet en door maatwerk zijn factoren als omvang, complexiteit, cultuur en het volwassenheidsniveau van het informatiebeheer, doorslaggevend voor het te ontwikkelen toezicht. Vernieuwing ligt in het verlengde van maatwerk: wat heeft deze organisatie nu nodig? Dat gaat ook om het genereren en vasthouden van aandacht, wat essentieel is, alleen al om te voorkomen dat het anders een tikje saai wordt. Want – gechargeerd gezegd – als alle cycli en verslagen op elkaar lijken met slechts marginale verschillen in de conclusies en aanbevelingen, zullen de energie, urgentie en aandacht voor het onderwerp eerder verloren gaan dan dat deze worden gevoed.
‘KPI’S VORMEN EEN MINIMALE TOETS DIE NAGAAT IN HOEVERRE AAN DE ARCHIEFWET WORDT VOLDAAN’
Kwetsbaarheid
Het verslag naar het college (en de raad en provincie) vormt een uitgelezen kans om de belangrijkste bevindingen over te brengen. En ook hier zit een kwetsbaarheid van de KPI-rapportage: die is zo volledig, elk onderdeel ontvangt een evenredig podium waardoor mogelijk hele fundamentele constateringen en risico’s, onopgemerkt de revue passeren. De manier waarop het verslag wordt gepresenteerd leggen heel fundamentele keuzes bloot. Is het verslag een verantwoording van alle inspanningen die zijn geleverd, een opsomming van al dat is gemeten en gewogen? Of weerspiegelt het verslag, zo helder en krachtig mogelijk, wat de belangrijkste risico’s en kansen zijn? En, betekent dat juist ook dingen weglaten? Ook in de wisselwerking tussen gemeente en provincie is het waardevol om de meerwaarde van het uniforme karakter van de informatieverplichting te onderzoeken. Niet in de minste plaats omdat deze verplichting de toezichtinspanningen bij interne toezichthouders stuurt: het (twee-)jaarlijks invullen, analyseren en presenteren van de lijst wordt geprioriteerd boven andere taken. Daarbij, is het de vraag of een KPI-lijst ook echt de optimale basis vormt voor het Interbestuurlijke Toezicht. Als een archivaris geheel zelfstandig het toezicht vormgeeft, inclusief verslaglegging en verantwoording aan de raad en provincie, geeft dat niet veel meer inzicht over de wijze waarop deze taak wordt ingevuld, dan aan de hand van een standaard KPI-lijst?
Kracht
Samenvattend kan toezicht worden gezien als een verhaal, een narratief, waarbij het zwaartepunt steeds verschuift en er zich door de tijd heen een plot ontvouwt. Met kleur en nuance kun je als toezichthouder heel bewust en gericht de aandacht sturen en bijdragen aan een betere, transparante overheid. Deze kracht kan in de hele toezichtketen veel beter worden erkend en benut. Want, onbedoeld leidt de uniforme informatieverplichting richting de provincie momenteel tot onevenredig veel inspanningen rondom gestandaardiseerde verantwoordingsinstrumenten. Binnen de hele toezichtketen mag de effectiviteit van toezicht veel centraler komen te staan. Er is een balans nodig tussen herhaling enerzijds, want alleen door cyclisch te toetsen, wordt duidelijk hoe zaken zich ontwikkelen (verbeteren/verslechteren), en vernieuwing en verdieping anderzijds. Om vernieuwing en verdieping te stimuleren kan – in lijn met de conclusies uit de Evaluatie van de Wet revitalisering generiek toezicht – de frequentie van het cyclische deel (KPI-rapportage) worden verlaagd of de uniformiteit van de informatieverplichting geheel worden losgelaten. Zo ontstaat ruimte voor zowel de gemeentelijke als de provinciale toezichtlaag, om in elkaars verlengde, hun slagkracht en effectiviteit te vergroten.
- Wettelijk is in artikel 32.2 van de Archiefwet 1995 bepaald dat de archivaris de toezichthouder is, wat dit inhoudt dient in een verordening te worden vastgelegd. In de modelverordeningen, zowel van BRAIN als van de VNG, wordt bepaald dat het college (twee)jaarlijks wordt geïnformeerd en dat hetzelfde verslag ook de gemeenteraad informeert.
- Indeplaatsstelling, schorsing en vernietiging, zie https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht
- VNG Handreiking: Horizontale verantwoording Archiefwet 1995 via Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s). 3e versie april 2020. Hoofdstuk 2.5.1, pagina 11.
- VNG Handreiking: Horizontale verantwoording Archiefwet 1995 via Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s). 3e versie april 2020. Hoofdstuk 2.8. Pagina 8.
- ‘Een meer toekomstbestendig toezichtmodel zou enerzijds gas terug kunnen nemen op het vlak van de reguliere contacten en de systematische informatieuitvraag en anderzijds steviger in kunnen zetten op het verkrijgen van verdiepende informatie’. Evaluatie van de Wet revitalisering generiek toezicht, 2017. Pagina 129.