Vinger aan de pols vraagt ruimte

Tekst Hans Hut

Hans Hut is archiefinspecteur bij de gemeente Rotterdam

Bij overheidsorganisaties gaan toezicht en handhaving veelal hand in hand, maar niet bij het toezicht op informatie- en archiefbeheer. Waarom is dat? En is het ontbreken van handhaving op dit gebied de reden voor de weinig florissante staat van de informatiehuishouding van de overheid?

Wat is dat eigenlijk: toezicht en handhaving? En waarom hebben we dat nodig? Tijdens de coronacrisis was handhaving aan de orde van de dag, of liever: het ontbreken ervan. Blijkbaar is handhaving nodig, omdat mensen – zowel zakelijk als privé – zich niet altijd aan de regels houden die we met elkaar hebben afgesproken. Of het nu wachten voor een rood stoplicht is, of je houden aan de maximumsnelheid, of de mondkapjesplicht. Mensen zijn creatieve wezens en vinden voor zichzelf altijd wel een goede en verklaarbare reden om zich niet aan die regels te houden. Om te kunnen handhaven is ook toezicht nodig. De Algemene Rekenkamer hanteert de volgende definitie voor toezicht: toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. In deze definitie zit het handhavingselement min of meer verstopt in het laatste woord: interveniëren. Volgens Van Dale betekent dat: tussenbeide komen. “Tussenbeide” veronderstelt twee partijen waartussen moet worden bemiddeld. Maar welke twee partijen zijn dat dan in relatie tot informatie- en archiefbeheer? De beheerder en de wetgever? De zorgdrager en burger? Wie het weet mag het zeggen, maar een ding is wel duidelijk: het op orde hebben en houden van een informatiehuishouding is blijkbaar niet of nauwelijks te handhaven.

‘MAAK DE ARCHIEFINSPECTEUR EN ARCHIVARIS ONAFHANKELIJK VAN ELKAAR’

Postbus 51

We kennen allemaal de gemankeerde afwikkeling van de toeslagenaffaire, waarbij het ruim 400 uur kost om het dossier van een gedupeerde compleet en op orde te krijgen. Of de e-mailkwestie bij de gemeente Almere, waar e-mailboxen van bestuurders ongeautoriseerd werden vernietigd, de haperende informatievoorziening aan de Tweede Kamer, Wob-verzoeken die een eeuwigheid duren om eraan te voldoen, en zo zijn er legio voorbeelden. Wellicht spookten dat soort voorbeelden in de hoofden van de initiatiefnemers van de Wet open overheid (Woo), toen ze het op orde brengen en houden van de informatiehuishouding als randvoorwaarde noemden voor de actieve openbaarmaking die de Woo beoogt. En gaat dan het nieuw te vormen “Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding” de handhaving op zich nemen, in lijn met de Autoriteit Persoonsgegevens voor privacy? In artikel 7.2 van de Woo, waarin de taken van dit adviescollege worden opgesomd, komt het woord handhaving echter niet voor. Geen echte stok dus om mee te slaan, maar bevordering van de toepassing van de wet, door voorlichting, opleiding, monitoring, en het publiceren van richtsnoeren. Zeg maar: een soort Postbus 51.

Actielijnen

Gaat de handhaving dan van de provincie komen? We hebben tenslotte zoiets als het Interbestuurlijk Toezicht (IBT) in het kader van de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt). In 2017 is door Pro Facto in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een evaluatie uitgevoerd, onder andere van de effectiviteit van de Wrgt. Zonder al te veel in te gaan op de details, komt uit het evaluatierapport duidelijk naar voren dat het IBT niet optimaal functioneert en er ruimte is voor verbetering. Die constatering heeft geleid tot het opstellen van de Agenda Toekomst van het Toezicht (ATT), die vervolgens concreet is uitgewerkt in een actieplan. Dit actieplan omvat 5 actielijnen:

  1. versterken en verbinden horizontale controle en verticaal toezicht;
  2. beter voeren dialoog;
  3. beter leren via toezicht;
  4. uniformeren uitvoering toezicht;
  5. toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s.
‘ARCHIEFINSPECTIE IS VAAK DIEP WEGGESTOPT IN DE ORGANISATIE’

Verbeterplan

In de provincie Zuid-Holland heeft dit geresulteerd in de beleidsnotitie Generiek interbestuurlijk toezicht – van reactief naar proactief van 19 juni 2021, aangevuld met een nieuw model bestuursovereenkomst en een Uitvoeringsprogramma generiek interbestuurlijk toezicht Provincie Zuid-Holland 2022. In dit uitvoeringsprogramma is voor het IBT op het gebied van archief- en informatiebeheer een aantal belangrijke aanpassingen, of aanscherpingen zo u wilt, aangebracht. Een van die aanscherpingen betreft de informatiebronnen voor het IBT:

  • het inspectieverslag van de gemeentearchivaris;
  • het KPI-verslag over het archief- en informatiebeheer van de gemeente;
  • het verbeterplan van de gemeente (indien het inspectieverslag daartoe aanleiding geeft). Met name de gescheiden informatielijn tussen de KPI-(zelf)evaluatie van de gemeente en het onafhankelijke inspectieverslag van de archivaris, kunnen leiden tot betere informatievoorziening aan de gemeenteraad, en vervolgens aan gedeputeerde staten van de provincie. De toevoeging van een specifiek gemeentelijk verbeterplan maakt het mogelijk dat de aandacht van het IBT verschuift van de statische bepaling van de stand van zaken per een bepaalde datum, naar de meer dynamische bepaling van de inspanningen die de gemeente doet om haar informatiehuishouding op orde te brengen en te houden. Het ligt dan ook voor de hand om dit verbeterplan in lijn te brengen met het vanuit de invoering van de Woo verlangde meerjarenplan.
‘ER IS EEN WERELD TE WINNEN DOOR MEER SAMEN TE WERKEN’

Versterken

Maar er kan nog meer worden gedaan om de eerste actielijn van het bovengenoemde actieplan verder gestalte te geven en het horizontale toezicht op het gebied van de informatiehuishouding te versterken:

  1. Scheiding van de toezichtsverantwoordelijkheid en de beheerverantwoordelijkheid voor de archiefdienst van de archivaris. Analoog aan de situatie op rijksniveau waarin de rijksarchivaris geen zeggenschap heeft over de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (IOE) is het aan te bevelen om de archiefinspecteur en de archivaris onafhankelijk van elkaar te maken, niet in de laatste plaats vanwege de uitbreiding van het archieftoezicht naar de archiefdienst, zoals aangekondigd in de concepttekst van de nieuwe Archiefwet.
  2. Positionering van de (losgekoppelde) archiefinspectie op een plaats in de overheidsorganisatie die directe en onafhankelijke toegang tot de ambtelijke en de politieke bestuurstafel mogelijk maakt. In tegenstelling tot andere interne toezichthouders, zoals de interne audit functie en de Functionaris Gegevensbescherming (FG), is de archiefinspectie vaak dieper weggestopt in de organisatie, waardoor minder makkelijk toegang kan worden verkregen tot de ambtelijke en politieke bestuurstafel. Dat komt de onafhankelijkheid van verslaglegging door de archiefinspecteur niet ten goede.
  3. Verdergaande samenwerking met andere interne toezichthouders op het gebied van informatiebeheer, -beveiliging, en gegevensbescherming. De drie informatiedisciplines informatiebeheer, -beveiliging, en privacy hebben meerdere raakvlakken, en op onderdelen zelfs enige overlap. Zowel op het gebied van beleid en advisering, maar ook bij het toezicht is een wereld te winnen door meer met elkaar samen te werken, om de overheidsorganisatie een integraal beeld te bieden van de mogelijke risico’s en verbeterpunten ten aanzien van de overheidsinformatie. Zoals in de favoriete quote van burgemeester Ahmed Aboutaleb van Rotterdam: ‘Alleen gaat sneller, maar samen kom je verder.’

Door deze drie verbeteringen komt het toezicht op de informatiehuishouding dichter bij de bestuurstafel te staan, opereert het zichtbaar onafhankelijker, en geeft het een completer en eenduidiger beeld van de staat en ontwikkeling van de informatiehuishouding. Mede daardoor wordt de zorgdrager meer, duidelijker en vollediger op de feiten gedrukt, en kan die zijn verantwoordelijkheid nemen. Die verantwoordelijkheid impliceert namelijk ook handhaving, druk van bovenaf, want de echte handhaver in dit verband is het college van burgemeester en wethouders, overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening.1 Dat is hun plicht gegeven het belang en de waarde van overheidsinformatie – zoals aangegeven in art 1.3 van die nieuwe Archiefwet.2 Natuurlijk heb ik het volste vertrouwen dat de overheid heeft geleerd van fouten uit het verleden, en natuurlijk gaat de overheid er alles aan doen om dergelijke fouten in de toekomst te voorkomen. Maar als toezichthouder wil ik toch graag een vinger aan de pols houden. En dan vooral om het belang van burger en bedrijf, van ons allemaal te helpen beschermen. Alleen heb ik daar de ruimte en de juiste instrumenten bij nodig:

  • onafhankelijkheid;
  • rechtstreekse toegang tot de bestuurstafel;
  • verdergaande samenwerking met collega-toezichthouders.

Mijn vader zaliger parafraserend: vertrouwen is goed, maar wat gericht toezicht kan zeker geen kwaad. Dan ligt er voor de toezichthouder(s) nog een mooie toekomst in het verschiet.

  1. Archiefwet 2023 art. 2.2, lid 2: ‘Verantwoordelijk overheidsorgaan voor de documenten van een gemeente is het college van burgemeester en wethouders, overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening.’
  2. Archiefwet 2023 art. 1.3: ‘Een overheidsorgaan houdt bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden die voortvloeien uit het bepaalde bij of krachtens deze wet rekening met het belang van documenten: a. voor de uitvoering van de publieke taken van het betreffende overheidsorgaan of de publieke taken van andere overheidsorganen, alsook voor het afleggen van verantwoording daarover; b. voor eenieder bij het kennisnemen van en het uitoefenen van rechten en plichten; c. voor onderzoek; en d. als onderdeel van het cultureel erfgoed.’

Deel dit artikel